台灣的住宅體系:

自由市場和住宅商品化下的居住危機

陳怡伶

 

助理教授

美國懷俄明大學全球與地域研究暨地理學系

台灣東華大學自然資源與環境學系

 

国际城市规划规划与社会变迁:台湾经验”專輯,2013, Vol. 28, No.4

http://www.upi-planning.org/

 

 

摘要

 台灣的住宅體系是建立在一個自由市場的架構之上,政府的干預手段在於強化住宅的商品性質,以提高房屋自有率為首要目標。在此制度設計下,台灣的住宅有三個特色:高自有率﹑高房價和高空屋率。本文探討台灣為何會建構出一個極度商品化和自由市場的住宅體系。以政治經濟的分析來回顧台灣住宅政策的發展歷程,將臺灣的國民住政策發展分為三個階段來分析,最後則探討目前這個商品化的制度下造成的問題,以及2010年興起的社會住宅運動。

 

關鍵詞: 住宅政策、商品化、台灣、自由市場、住宅危機、高房價、社會住宅運動

 

Taiwan’s Housing System: The Crises under Free Market and Commodification

 

Abstract

Taiwan’s housing system is built upon the principles of a free market system. Housing policies have been geared towards increasing homeownership. The public housing constructed by the government is primarily for sale and the methods of intervention have enhanced the commodification of housing. Under this policy arrangement, Taiwan’s housing system has a unique combination of high homeownership rates, high vacancy rates and high housing prices. These three contradictory features can co-exist because of over commodification of housing. Housing is treated as a tool of investment. The shortcomings of these policies encourage speculation. As a result, housing prices have stagnated at an unaffordable level. For this reason, real estate becomes a way of saving. Housing is in storage in order to seek future profits. The over commodification of housing leads to a serious waste of social and environmental resources. Social inequality has increased not only in terms of wealth but also in reference to differing generations. This paper uses political economist analysis to explore the development of public housing policies and the housing problems in Taiwan. The paper also deals with the rise of social housing movement since 2010.

 

Keywords: housing policies, commodification, Taiwan, free market, housing crisis, high housing prices, social housing movement

 

前言

          台灣的住宅體系是建立在一個自由市場的架構之上,住宅政策以提高房屋自有率為首要目標,政府所直接興建的國民住宅(註一),以銷售為主,政府的干預手段在於強化住宅的商品性質。在此制度設計下,台灣的住宅有三個特色:高自有率﹑高房價和高空屋率。這三個看起來好像互相矛盾的特色之所以可以並存,主要的原因就是住宅極度商品化,住宅被作為投資理財的工具,加上政策設計不良,放任且甚至是鼓勵住宅投機,因此,房價一直居高不下,也因為如此,購置房地產變成一種儲蓄的方式,房屋被當成貨品一樣囤積以尋求未來增值的可能。這種住宅極度商品化的結果,嚴重浪費社會和環境的資源,造成社會的不平等加劇,不僅是貧富之間的差距,也是世代之間的不平等,因此在2010年開始了一個廣為社會支持的住宅運動,社會住宅第一次在台灣被提出,開啟對居住權和居住正義廣泛的討論。 

            本文主要探討的問題是台灣為何會建構出一個極度商品化和自由市場的住宅體系。為了回答這個問題,本文以政治經濟的分析來回顧台灣住宅政策的發展歷程,將臺灣的國民住宅政策發展分為三個階段來分析,最後則探討目前這個商品化的制度下造成的問題。

 

 

台灣住宅體系的形塑歷程

        臺灣住宅體系為何是奠基在自由市場之上,是因為在制度的設計上有三個特性:

            第一,住宅商品化(La Grange, Chang & Yip, 2006)。政府只提供了所有住宅存量的5.3%,而且這些住宅都是用來販售的(Chen and Li, 2011),政府的角色像是一個私人房地產開發商(Lee et al., 2003),提供少量低於市價的國民住宅出售,或是提供房屋貸款利息補貼,協助中低收入家庭購屋。住宅政策以提高住宅自有率為目標。住宅自有率年年升高,2010 年臺灣自宅擁有率高達83.9%,比2000 年又增加了1.4%行政院主計處, 2011: 30)。 

            第二,不關心社會正義以及低收入住宅的問題。公有的出租住宅只佔所有住宅的0.08%(社會住宅聯盟, 2010),政府有提供小部分的租金補貼給低收入者,低收入者必須仰賴私人的租屋市場來解決住宅問題。

            第三,不合理的稅制以及房屋交易價格不透明助長了住宅市場的投機。台灣房地產業一直拒絕意公布實際的房屋交易價格,因此,在2012年房地產實價登錄法實施之前,臺灣並無官方的房屋市場實際交易價格的統計資料。台灣的土地稅制是根據國父孫中山的三民主義而建立,原本出自於良好的立意,但依此建立的土地增值稅卻有很多漏洞,造成土地買賣不用繳太多交易稅,或是資本利得的稅金,持有多棟房屋也不需繳太多的稅金,這樣的制度設計等於變相鼓勵房地產的投資和投機。根據近日的調查,臺灣六大都會區的平均房屋價格與年收入的比率為9.2,其中台北市更高達14.3國土規劃及不動產資訊中心, 2010),房屋的價格已經讓多數家庭難以負擔。另一方面,空屋率卻也不斷提升,2010 年已經增加到19.3%行政院主計處, 2011: 2)。可見很多高所得者喜歡選擇房屋作為投資的工具,一堆昂貴、囤積的空屋,和一群需要房子卻買不起房子的人做對比,房地產投機已經變成是台灣人民的首要民怨。

            這個極度商品化和自由市場的住宅體系的形成,和台灣住宅政策的發展歷程很有關。臺灣的住宅發展可以分成三個階段,其間政府的角色與干預方式有所改變(表一)。政府與住宅市場的關係,從自由放任、調節市場到促進市場。第一個時期稱之為自由放任期,從1949到1970年代中期之間;第二時期從1970年代中期到1980年代中期,為「大有為政府」時期;第三時期從1980年代中期至今,為政治民主化與經濟自由化時期。三個階段的劃分以國宅干預方式的重大轉變作為分界點,第三階段橫跨國民黨和民進黨兩黨的執政,但視為同一階段,因為整個國宅政策的執行方向同樣都在民主化與自由化的影響之下,第三階段也可以看到新自由主義論述對臺灣國宅政策的影響,住宅問題的討論以臺北市為主,因為臺北市房價一直是臺灣最高的地區,住宅問題也相對嚴重 (Chen, 2005)。

 

表一 國民住宅政策演變中之國家與住宅市場的關係

 

1970年代中期以前

1970年代中期到

1980年代中期

1980年代中期至今

特質

自由放任時期

大有為國家時期

自由化政策

主要的干預方式

針對少數特殊對象

國宅生產

國宅生產

公私合作

提供住宅金融與利息補貼

主要興建國宅的方式

國家直接興建

國家直接興建

國家直接興建

獎勵民間興建

以補貼住宅貸款方式扶助購買民間住宅

主要的行動者(actors)

國家

國家

國家

市場

干預的本質

自由放任

凱恩斯

管制

私有化

市場機制

國家和住宅市場的關係

自由放任

管制市場

扶植市場

本研究整理。

 

第一階段:1949 1970年代中期,自由放任時期

            台灣的住宅體系為何是奠基在一個自由市場的基礎上,這和國民政府沒有在一開始統治台灣時,就把居住問題做為優先解決的問題有關,以自由放任的方式,讓民眾自行解決居住問題,因此台灣在二次世界大戰後的都市景觀是大量的違章建築。1949 年大量的大陸移民湧入,台灣頓時增加一百多萬的人口,大部分的移民定居在都市 (Speare et al., 1988: 17)。臺北市的人口從二十七萬增加到五十萬 (臺北市政府,1988: 174),突增的難民造成都市設施嚴重不足,許多的公共建設在二次大戰損壞,一些公共設施像是電力、自來水和電話最後有所改善,但房屋不足卻仍影響大部分的人,許多公共設施預定地變成大片的違建區。工業開始發展之後,城鄉移民持續湧入都市,房屋不足的問題更加嚴重。根據臺北市違建報告統計,1964 年幾乎三分之一的臺北市人口住在違建之中 (臺北市政府,1964)

            1950 年代的首要目標是經濟發展,政府透過控制金融機構,將資金投入少數關鍵產業,來主導經濟發展的方向,並無建立住宅金融市場的企圖。1960 年代,經濟計畫的重點在於勞力密集的輕工業,從進口替代轉變成出口導向,經濟成長率在1960 年代大約是9%左右,經濟開始起飛,臺灣在新的國際分工中興起成為新興工業化經濟體(Hsu, 2011)。

            隨著城市擴張,都市的基礎建設開始改善。1953 年臺北市政府興建了第一批國民住宅----整建住宅,提供給違建的拆除戶居住。雖然住宅嚴重短缺,政府無力解決這個問題,只能任憑違建的擴張。在1975 年以前,整建住宅是臺北市政府主要興建的國民住宅,還有少數的國民住宅提供給公教人員及低收入戶,但數量很有限,無法取代違建。由於無法拆除所有的違建,台北市政府只好放鬆違建的管制規則 (許坤榮,1988)

 

缺乏都市土地改革

            國民黨在台灣農村實行了包括耕者有其田在內的一些土地改革,但在都市沒有進行相對應的土地改個。台灣的土地改革促進經濟發展,但也間接促成都市土地的高漲,因為地主的農地被政府徵收之後,有些地主將資金轉投入都市土地的買賣,造成都市土地價格的高漲。19491952年間,都市土地至少漲了四倍,1953年實施耕者有其田, 19541959年間,台北市的土地繼續漲了十二倍以上(張景森,1991: 120)。

            土地改革其實僅限於農村土地的改革,平均地權並沒有在都市實施。張景森(1991)認為這是因為都市土地改革沒有太大的政治上的益處。農地改革可以獲得大多數農民的支持,促進農業生產力,農業的盈餘奠定了工業發展的基礎(p.117)。相對的,都市土地的改革沒有這樣的政治上或經濟上的好處,而且,都市土地改革會直接挑戰資本主義社會最基本的私有財產制 (p.119)。因此,土地私有化,以私有市場主導都市土地和住宅發展,也就形成一個基本的制度。都市土地和住宅作為投資的工具,價格一直居高不下也變成都市發展的基調,1952 1975年物價漲了4.2倍,土地價格卻漲了184.7 倍之多 (米復國, 1988: 113)。政府對於土地這樣的商品市場,一直沒有太多強勢的干預,對於土地的炒作也以自由放任的態度在因應。

 

土地增值稅的問題

            台灣房地產交易最主要的稅金,為土地增值稅。這個稅制是根據孫中山先生的三民主義,稅制設計是奠基在「漲價歸公」的原則。地方政府每三年評估地方的土地價格,然後公布土地的價值,叫做「公告地價」。如果房屋或土地買賣的時候,土地的公告現值增加,買賣就必需繳土地增值稅。這個制度原本的立意良好,但在實施上卻造成許多問題。第一、公告地價實際上遠低於市價,因此,增值的稅被低估。第二、這個制度變成政府只有公告地價的資訊,而沒有真實土地交易價格的資訊。第三、如果土地的公告價格在買賣的時間點改變不大,所需繳交的稅金就不多,所以,這個制度的設計等於鼓勵短時間之內買賣,十分有利於土地投機行為。

 

預售屋制度(即樓花或期房)

            另一個自由放任的例子是預售屋的出現。1960 年代前後,住宅短缺促成了住宅市場的發展,民間建設公司開始成立 (曾旭正,1994)。由於缺乏一個住宅的金融貸款制度,民間的建築公司發明一種籌措建築基金的制度,就是預售屋。建築公司在找好土地,進行初步的建築設計之後,就開始廣告賣屋,買屋者隨著房屋建造的進度,繳交一定比例的屋款,在房屋建造完之後,把所有的屋款繳清。建築公司即使無法從銀行得到貸款,仍然可以繼續運作。然而這個制度卻對消費者缺乏保障,一旦建築公司在興建過程中倒閉,消費者可能就血本無歸。由於預售屋的爭議很多,之後有許多新的法案建立加以保障,但是預售屋仍是一個最主要的消費糾紛。 

            預售屋制度也助長了房地產的炒作,因為預售制可以讓建築公司和投資客,以極低的成本,在建築物都還未興建時,就進行交易和炒作。就如曾旭正所說:

在台灣獨特的預售制之支撐下,建設公司可以在絲毫未投入營建成本之前即開始「推案」,在看不到成品的情況下即在市場上大剌剌地販售「預售屋」。預售屋的市場一旦形成,不論業者或投資客,就能夠以相對低的成本來參與這場賭局,建設公司往往藉由虛無飄渺的房地產廣告來塑造假象,訂出不斷創新高的天價來炒高區域行情,正是推高房價的另類元兇(中國時報,2011)。

            從預售制度的出現與所產生問題,可以看到國家對住宅市場的低度介入,即使人民可以自行購屋解決居住問題,也是處於高風險的狀態。預售屋制度說明政府對於住宅無干預的狀況,金融管制政策嚴格限制金融機構貸放用途,在住宅融資與貸款嚴格受限之情形下,預售制度同時解決了消費者與建築商在開發初期資金的問題,促成房地產業的蓬勃發展,但這個制度也助長之後的房地產投機。

 

小結

            1970 年代中期以前,臺灣的住宅市場處於自由放任的狀態。政府並沒有建立金融或法令系統來促進或規範住宅市場。非正式住宅部門,包括預售制度以及違建(自營聚落)幫助緩和了住宅不足的窘境,也扮演了香港與新加坡公共住宅降低社會生產成本的功能。這一階段的住宅干預,首要目標為建立政治合法性以及經濟發展,透過金融市場的管制來主導經濟發展,雖然住宅短缺與住宅品質的問題已經很普遍,但是政府對住宅干預很有限曾旭正, 1994: 91-96)。土地私有化,政府低度介入,以私人開發商主導的住宅供給模式,成為台灣住宅體系基本的架構。

 

第二階段:1970 年代到1980 年代中期,大有為政府時期

            1970 年代中期台灣無論社會政策與住宅政策都是一個重要轉捩點。1975 年國民住宅條例頒佈,在六年經濟建設計畫之下開始推動「國宅六年興建計畫」,政府直接興建國宅成為重大建設之一,計畫興建10萬戶國民住宅。造成這個政策大轉變的推動力量並非來自勞工或社會運動,而是兩次石油危機與政治外交上的危機(米復國, 1988, 113; 141-142)。臺灣於1971 年退出聯合國,緊接著於1979 年與美國斷交。國民黨政府因而不能再宣稱對於中國大陸具有合法的統治權。在此同時,台灣的民主運動興起,也開始質疑這個威權國家的體制正當性。國民黨政府面臨重大的信任危機。1970 年代的兩次石油危機更惡化了當時的處境,不僅衝擊進口導向、依賴石油的經濟工業,也導致快速的通貨膨脹。中上階層的族群開始大量購屋以保值,房價大幅上漲,中產階級漸漸無法負擔高漲的房價。此時推出的大型國民住宅計畫,是在於重建一個大有為的政府形象,以維繫政治的正當性(米復國, 1988)。

            不過,國民住宅的定位還是以促進經濟發展為主要考量,就如同 Ian Holliday (2000) 所說的「生產主義式福利資本主義 (Productivist Welfare Capitalism)」 ,也就是東亞政府的社會福利提供,以有利於經濟發展為優先考量,這樣的福利提供方式並不是以社會公平、財富重分配的價值為基礎。 國宅六年興建計畫是經濟計畫的一部分,這個計畫深受新加坡住宅政策的影響,也深受當時流行的採取凱恩斯經濟模型影響,企圖以大規模的公共建設計畫來挽救石油危機對經濟所產生的衝擊。

            然而,新加坡模式應用在台灣卻有許多困難。(1)臺灣的都市土地大都是私有,取得土地費用太高。(2)台灣沒有像新加坡的公積金(Central Provident Fund)此等財務來源。政府企圖直接興建廉價的國宅販售給低收入戶,來解決房價過高、低收入者無力購屋的問題。然而,因為都市土地價格過高,造成興建成本過高,過高的售價讓真正需要住宅的低收入戶無法負擔,結果國宅滯銷。後來只好放寬收入的低限,而最後購買國民住宅的住戶已經不是國家原來設計要照顧的真正低收入戶(台北市國宅處, 1987: 86)。除此之外,只有興建計畫中三分之二數量的國宅,因此,如果以興建的數量和原本預計要照顧的低收入戶來衡量成功與否,六年國宅計畫無疑是失敗的。而且,從六年國宅計畫的內容來看,政府無意興建出租公共國宅,國宅因此並未去商品化,也未照顧真正的窮人。

            1970 年代經濟遲滯時期,國宅興建計畫確實促進營建產業的發展,提供就業機會,然而缺少了一個連結降低社會再生產成本的關係,國宅因此對刺激經濟成長的貢獻非常有限。相對而言,十大建設(高速公路、鐵路改善計畫、鋼鐵石化業等)倒是真正幫助臺灣轉型至一個重工業的經濟結構,經濟得以復甦。

            國宅計畫確實顯示政府對於住宅市場態度的轉變,開始直接興建大規模的國民住宅,藉由較大規模的住宅供給,以降低房價來控制住宅市場。調節市場的作法還有針對五樓以上大樓限建,對建築業暫停融資,控制營建材料的價格。威權政府有效率地緩和了住宅投機市場,但是,這樣調節市場的作法只是因應房價飆漲一個暫時的作法,政府沒有企圖建立一個全面的住宅市場規範。

小結

            從1970 年代到1980 年中期,住宅干預是凱恩斯式的調節方法。住宅政策為經濟計畫的一部分,但事實上對於經濟成長的貢獻有限。政府直接興建所提供的國民住宅以販售為主,沒有將住宅社會化的思維,仍將住宅視為是一個私有化的商品。即使政府開始採取行動管制市場,卻無意建立一個長期的住宅市場遊戲規則,以致於房地產投機與飆漲之後還是會經常地發生。

 

第三階段:1980 年中期後的自由化政策

            1980 年代早期美國的外貿赤字導致保護主義的興起,改變了美國的貿易政策。臺灣對美國貿易順差增大,美國里根因而要求臺灣開放國際貿易的市場(米復國,1988138)。為回應美國的要求,臺灣政府針對經濟自由化與國際化提出新的計畫,包括國營事業民營化、取消對利率與匯率的管制,並同時降低關稅。自由化的政策也獲得台灣許多大企業的支持(林宗弘等, 2011: 60)。1986 年反對黨民進黨成立,經濟自由化與政治民主化不斷挑戰威權的國民黨政府,以及其對於市場的上對下關係。

            根據自由化原則,政府針對住宅市場的態度從管制轉變到取消管制,並進而訂定各種規則來刺激住宅市場,例如鼓勵銀行提高房屋貸款、扶持建築營建業來降低預售制度的問題。1980 年中期,住宅市場幾乎到了無法控制的地步。土地投機是其中一項嚴重的問題。從1986 年到1992 年的六年之間,臺灣以及台北市的房價幾乎翻了三倍以上(張金鶚, 1995: 162-172)(表二)。

 

台北市預售屋價格, 1987-2010

 

                       

 

*單位:萬元/坪

 

資料來源:(張金鶚、陳明吉、楊智元, 2010)

            這一階段狂飆的土地投機可以說是金融政策急速改變的後果。1981 年以後臺灣的貿易順差急遽增加,1986 年時已經達到GNP 19.3%薛琦, 1994: 199)。美國政府訂定公平貿易政策,要求台幣升值,從1986 1989 年間,就升值了40%左右。外匯管制也在1987 年鬆綁,導致大量外幣流回台灣市場購買台幣(蕭新煌,劉華真, 1993: 5)。另外一個導致投機的因素則是國內市場積累已久的游資需要尋找出路。1980 年代臺灣的儲蓄率是GNP 30%吳泉湧, 1993: 30)。政府鬆綁金融市場的管制,利率開始大幅下降(Li, 1998: 136)。利率下降讓投資者更容易籌措財源,而且刺激儲蓄者轉而尋找到比銀行存款更獲利的投資方法。利率降低讓投機的情形更為惡化。

            1980 年代後期的土地投機,刺激了首次的住宅運動:無殼蝸牛運動。1989年無殼蝸牛成功地號召數千人夜宿忠孝東路,忠孝東路位於台北的東區,是當時房價最高的地方。為了回應這個社會運動,政府採取包括興建國宅等策略來抑制房價的高漲。無殼蝸牛之後轉化成三個長期經營的民間組織,一個是崔媽媽租屋者聯盟,以租屋者為主,之後又投入北部地區的公寓大廈的社區營造工作;第二個為都市專業者改革聯盟(OURS),主要以建築和都市計畫相關的專業者為主;第三個為無殼蝸牛,以運動組織為主。這三個組織持續在台灣的都市運動中扮演重要的角色,也持續對各種的住宅議題發出聲音(呂秉怡,2002)。

            1990年代經濟自由化在台灣成為一種流行的思潮,主要有兩個原因。第一、和當時台灣社會廣為支持國有企業私營化有關。政治反對運動陣營和當時執政的國民黨政府皆一致支持私有化的政策,但卻出自於不同的理由。政治反對運動認為民營化可以降低國民黨政權對經濟的壟斷。對國民黨政府來說,拍賣一些國營企業可以在短時間內增加政府的收入,可以優惠一些特定私人資本以建立新的政治聯盟,並且避免國營企業內日增的勞工運動 (張晉芬,2001)。第二個理由是1992 年開始臺灣就爭取成為世界貿易組織的一員,直至2002 年終於成為會員,為了成為一員,必須符合自由貿易的許多條件。 因此,私有化和經濟自由化變成是一個重要的公共政策推動方向。

            在政治民主化和經濟自由化的情況之下,關於住宅政策,國民黨政府必須尋求可以獲得選票,又可達到經濟自由化的策略,因此,購屋貸款成為一個兩全其美的方式。1990年代以後,政府便不停地擴大針對不同的族群提供各種房貸優惠的補助,儘管軍公教人員仍然是住宅福利政策最大的受益者,其他包括原住民、首次購屋族等也慢慢得以分享一些福利。政府開始扮演較為主動的角色將銀行的資金導向房屋貸款之上(內政部營建署, 2006: 27)。另一項改變則是增加民間的誘因,鼓勵民間加入國民住宅供給,由民間所興建的國民住宅,在1990 年代與政府所興建的國宅數量相當(內政部營建署, 2007)。

            相對於歐美新自由主義的改革,台灣在社會運動以及選舉的壓力之下,1990 年代之後對於住宅市場的干預反而增加,住宅的計畫比以前多。政府增加不同族群房貸的優惠,1990 年代後國宅的受益者遠高過以前。但是,如果檢視政府干預的手段,可以看到政府將市場的運作邏輯納入住宅政策之中,除了政府直接興建國民住宅以外,政府也開始鼓勵私人興建國宅,最重要的是1990年以後政府開始提供各種住宅低利貸款,目標在於鼓勵民眾購屋,進入住宅市場,一方面刺激銀行的房貸業發展,一方面有助於房地產業發展。在自由市場的邏輯之下,政府干預的方式逐漸以市場運作為原則,政府漸漸減少直接興建國宅,輔助貸款變成為主要的政府政策,以市場機制為來解決住宅問題。

            臺灣的住宅體系在1980 年代後往市場傾斜也與資產階級的興起有關。1986 年經濟自由化之後,企業團體在台灣經濟體系中扮演更重要的角色,市場更逐漸由幾個大財團所掌控(瞿宛文、洪嘉瑜, 2002)。許多財團也都介入房地產運作與買賣。2010 年名列富士比富豪的臺灣人有18 位,其中有八位為房地產業者(中國時報2010 b)。1980 年代之後,國家與房地產開發商的聯盟成為政權合法性的基礎。政治民主化之後,他們的關係更為密切,因為政權需要房地產業者的支持。因此,不管是國民黨或民進黨執政,政府制訂的住宅政策在於如何確保住宅市場有足夠的消費者。這也解釋了為何房貸補貼成為1990年代後主要的住宅政策。

            除了房貸優惠,政府也發給房租津貼,財政部並從2000 年開始讓報稅者可以有一年12 萬元的房租免稅額。2007 年則給低收入租戶每個月三千元的房租津貼。相較於購屋者,房租補助其實相對很少。關於低收入者的居住問題,政府的角色仍是以促進市場運作為主,減少直接干預弱勢者的住宅問題,以少量金額補貼租金,將弱勢住宅問題,推給租屋市場、非營利部門、以及個別的房東與社區。低收入戶的居住問題仍然無法從此種市場機制中獲得解決。

小結

            1990 年代後,政府對於住宅的干預仍然建立在市場機制上,而且更確立了市場是最好的解決住宅問題的策略。住宅政策漸漸以房貸優惠為主,因為房貸優惠鼓勵更多消費者進入住宅市場,可以更強化了房地產與金融市場的運作,也更加強化住宅的商品性質。政府則慢慢從直接興建國民住宅轉向給予房貸優惠。2000 年後,房貸計畫成為最主要的住宅政策,振興房屋市場則是主要的目標,公共出租住宅在政府的住宅政策中缺席,在市場機制的原則之下,缺乏將住宅社會化的思考模式。

 

2005 年後的住宅危機

            很令人意外的是,在全球經濟發展遲緩之時,2005 年之後台灣的房價又再一次飆漲,預售屋價格從2005 2010 年飆漲了75%。而這個時期台灣的經濟事實上並不穩定,2009 年更因為全球的蕭條,臺灣的生產總值(GDP)衰退到負1.91% (表三)。這次飆漲有三個主要的原因,第一、國際金融的不穩定導致臺灣的海外資金大舉回流。此趨勢因為遺產稅的調降而更為加強。2008 年修訂遺產稅與贈與稅制,遺產稅從50%降低到只有10%(中國時報,2010a)。第二個原因在於低利率。2009 2 月後,房貸的利率已經降到2%以下(台灣中央銀行,2011)。第三個因素則是海峽兩岸在2010 6 29 日所簽訂的優惠貿易協定:海峽兩岸經濟合作架構協議(the Economic Cooperation Framework Agreement, or ECFA)。由於對經濟成長以及來自大陸資金的未來預期,刺激了住宅與辦公室房產的投資。事實上,來自大陸的資金多寡很難統計,因為很多房地產投資可以透過跨國公司來投資,包括大陸的股份持有公司,但確切投入資金有多少無法得知,因此,大陸資金對於臺灣房地產的真正影響很難掌握。不過,房地產本身就是一個投機的市場,即使是沒有真的大量資金進入,媒體的誇大效應,對於投機市場而言,仍有正面的助益。

 

表三 GDP 成長率與失業率, 1987–2011

 

                       

 

資料來源:行政院主計處 (2011b).

 

            房價的飆漲讓購屋變成一個沈重的負擔。在2012年實價登錄法實施以前,房屋交易價格不透明,有限的房價資料必須來自於專門的調查或者房地產公司。表呈現的是臺灣六大都市的最近購屋者的調查統計。這些購屋者其實是相對比較有經濟能力的族群,因為他們必需有辦法準備大約30%總房價的自備款。對於這些相對有能力的人來說,房價還是驚人的高。2011 年平均房價相對於這些購屋者的年收入的比值,在台北市高達14.3,而在六大主要城市則為9.2。台北市的新購屋者每月要負擔約為薪水的46.6%的房貸,六大城市則為34.6%。這樣的價格對於新購屋者而言,已經是一項非常沈重的負擔,新購屋者已經是比較有經濟能力的人,對於其他連頭期款都沒有的人而言,就更不用說了。

 

表四:台北市與六主要都市之房價與購買力,2004-2011

 

 

 

台北市

台灣六大主要城市

/

平均房價

10,000 /

坪)

房價與年

收入比

房貸與月

收入比

平均房價

10,000 /

坪)

房價與年

收入比

房貸與月

收入比

2004Q4

24.9

7.4

30.6%

11.8

6.0

27.1%

2005Q4

26.7

8.9

31.9%

15.5

6.9

28.4%

2006Q4

30.7

8.8

39.4%

16.7

6.6

30.9%

2007Q4

34.4

8.6

36.5%

17.8

7.1

30.8%

2008Q4

31.3

10.2

43.0%

17.5

7.1

29.6%

2009HY2

33.9

9.1

36.1%

18.8

7.1

28.2%

2010Q4

49.0

14.3

56.2%

22.8

8.9

36.0%

2011Q3

62.2

14.3

46.6%

24.7

9.2

34.6%

 

資料來源:(國土規劃及不動產資訊中心, 2004-2011)

 

            很矛盾的是,即使房價高漲,房屋自有率和空屋率卻也不斷上升。2010 年房屋自有率達到83.9%,空屋率上升至19.3%(參見表)。在台北市房價最高的地區,房屋自有率稍微較低,約為75.2%,但是空屋率也有13.4%。為何高房屋自有率、高空屋率,與高房價可以同時存在?大部分的人認為是因為華人重視財產「有土斯有財」的觀念所造成,但事實上,更重要的原因是整個結構因素,造成了這個高度商品化、嚴重缺乏社會正義、高度投機的住宅體系。

            就像台灣整體社會福利體制的不夠健全,社會中的每個人要尋找各自的方式去支持自己的生活。住宅體系支持房屋自有化,鼓勵大家購屋來各自解決居住的問題,社會化住宅系統始終沒有建立,因此無住屋者沒有居住的保障,必須仰賴私人的租屋市場。但是,政府也沒有規範租屋市場,整個租屋系統對於屋主與房客都沒有足夠的保障。在這樣的私有化的居住體系之下,擁有自己的房屋是唯一可以確保擁有穩定、保障的居住境況的選擇。

 

表五:住宅和家庭狀況,1956-2010

 

1956

1966

1970

1980

1990

2000

2010

住宅狀況

 

 

 

 

 

 

 

房屋自有率 (%)

--

66.3%

66.1%

79.1%

78.5%

82.5%

83.9%

空屋率 (%)

--

1.4%

--

13.1%

13.3%

17.6%

19.3%

家庭狀況

 

 

 

 

 

 

 

每戶平均人數

5.7

5.7

5.5

4.8

4.0

3.3

3.0

總生育率*

6.5

4.8

4.0

2.5

1.8

1.7

0.9

25-34歲人口未婚比率 (%)

11.4%

15.0%

14.3%

20.9%

31.6%

42.3%

56.7%

單身戶佔所有家戶比率 (%)

--

9.4%

6.7%

11.8%

13.4%

21.5%

22.0%

 

資料來源: (行政院主計處, 1980, 1990, 2000, 2010) ; *(內政部戶政司, 2012).

 

            另一方面,住宅仍普遍被視為是一個投資的商品。根據2011 年調查顯示,15.8%的購屋者其目的在於投資,這其中41.8%的投資客並不期待從房租中獲利,而是期待房屋轉賣(國土規劃及不動產資訊中心, 2011)。由於土地房屋稅過低,投資客寧願讓房屋空著,等待時機出手轉賣。加上交易價格不透明,而交易稅是根據遠低於市價的公告價格,因此交易稅也很低。低土地房屋稅讓持有房屋的成本很低,造成空屋率高。交易的獲利繳的稅金也不高,所以住宅是一個划算的投資。

            房屋成為一項不錯的投資商品還有個重要原因是,根據以往歷史,房價極少下跌。這可以從表1987 年到2010 年台北市預售屋價格看出。即使臺灣的經濟成長下降,失業率從1987 年的1.97%上升至2009 年的5.85 %房價仍然維持穩定狀態(可以比較表與表)。1987到2010年之間,只有四次微幅的下降,分別對應到1997 年亞洲金融危機、2011 年美國911 事件、2003 年的SARS 事件,以及2008 年的全球金融危機。1997 年的亞洲金融危機,由於臺灣的金融體系較為保守而沒有那麼開放,所以臺灣所受到的影響沒有像對亞洲其他國家那麼大。在經濟遲緩時,房價之所以可以維持一直持平,甚至是上漲的狀態,主要是1990 年之後的偏向扶植市場的住宅政策,以維繫住宅市場穩定為重點有關。一旦面臨房屋不景氣,政府就提供低利率房貸的優惠措施,增加購屋者進入住宅市場,維持買氣。在2001 年更將土地增值稅減半,這也支撐了住宅市場的活絡。

 

社會住宅運動的興起

 

            1990 年代之後的新自由主義趨勢更加助長了房屋的商品化,以房地產業的利益為主要考量,犧牲了底層階級的權益。在經濟衰退的期間,房價上漲更加引起社會不滿,房價過高因而成為民怨之首。在這樣的形勢之下,2010 年「社會住宅推動聯盟」成立,為可負擔得起的住宅倡議,要求政府興建出租住宅給社會底層階級、控制投機、訂定住宅法。社會出租住宅首次在台灣成為社會大眾輿論熱烈討論的議題,這個運動還在進行之中,引起不同利益團體之間的辯論。這個運動所造成政策效果還不清楚,不過,社會出租住宅成為過去沒有機會擁有房屋的低收入戶家庭的希望,開始在為極度商品化的台灣住宅體系,創造一種新的住宅形式和可能性(Chen, 2011)。

            高房價會成為民怨之首的原因,是因為台灣的貧富差距比以前擴大許多,在經濟起飛的時代,國民黨政府一直掌握均富的原則,但1990以後的發展,開始脫離這個方向,和一般台灣民眾以往所共享且高度支持的均富發展,有很大的落差。經濟結構轉型加深了收入的差距,收入最高的20%其平均收入是最低20%4.6 倍(1981年),提升到1991 年的5.4 倍,以及2001 年的6.4 倍。2001 年的經濟危機後,國家的社會福利支出稍稍平緩了上升的社會不平等。上述的貧富差距雖然在2000 年代中期稍微下降,之後卻又上升至2009 年的6.34 倍(行政院主計處, 2011c)。由行政院主計處的統計資料顯示,1998 年最富有的5%人口的收入是最貧窮的5%人口收入的32.7 倍,然而卻逐年上升到2009 年的74.9 倍。2008 年的金融危機對於貧窮的5%人口影響最大,也擴大的整體社會的貧富差距(自由時報,2011)。

            由於經濟再結構、貧富差距擴大、住宅政策失靈,更多家庭無法負擔承購住宅的費用。。在此同時,臺灣的家庭形式也歷經許多重大的變化,包括低生育率、晚婚、結婚率降低,2010年台灣25到34歲人口未婚的比例急速增加到56.7%,單身戶佔所有家戶的比例也高升到22%,單身戶的比例沒有上升很快的原因,很可能和高房價有關,造成很多人即使成年且未婚,還是選擇和家人繼續同住以節省房屋開銷。2010 年臺灣的出生率降至0.9,幾乎是全世界最低 (請見表五)。

            所以,住宅已經不僅是一個貧富差距的問題,也是一個世代不平等的問題。年輕世代如今無法遵循他們的父母所走的人生路線,無法一樣去組織家庭、累積財富。2011年台灣勞工陣線出版了一本暢銷書《崩世代》,就是以台灣年輕的世代為主題,談世代的嚴重不平等問題。《崩世代》為此刻臺灣面臨的危機提出很好的觀察與解釋(林宗弘等,2011)。

            「社會住宅推動聯盟」除了原來無殼蝸牛運動之後的三個重要組織成員之外,還包括十一個台灣各種的弱勢團體。自從1980年解嚴之後,台灣的各種社會團體開始蓬勃地發展,這個團體會因應不同的訴求而組成聯盟,互相幫忙,形成一種政策的遊說團體和社會壓力團體,不時地透過選舉將要推動的政策變成政治候選人的政見,或是變成立法單位的遊說團體,透過政治代表去形成政策。

            由於輿論對於社會住宅的普遍支持,迫使政府必需對於抑制房價採取有效的策略,並將住宅政策從偏向市場的方向移開。目前有關社會住宅的政策與實務,仍然在熱烈辯論中。截至目前為止,政府為符合社會公平原則,針對奢侈消費行為進行課徵奢侈稅 (註二)。不滿二年就轉手賣掉的非自住房地產,將課徵10%15%的奢侈稅。奢侈稅有助於短抑制短線投機,但是對於財團的影響有限,因為房屋地價稅過低,財團可以在二年之後再轉手。

            另外,政府也已經在大台北地區尋求五個地點興建社會住宅,雖然總共只有1661戶,但是進度緩慢(鉅亨網,2012),部分原因是居民的抵制。其中三處社會住宅位於台北市外圍的新北市,新北市政府決定將以BOT方式進行,也就是提供優惠尋求私人開發商協助興建和營運,主要對象是20~40歲的年輕人。因為之前新北市政府給的優惠條件不夠,所以三處的社會住宅一直流標,之後增加優惠的條件,但被社會住宅聯盟批評為失去社會住宅的精神。兩處位於台北市,台北市政府為了減緩附近居民的反對,開了許多說明會和社區溝通,希望透過溝通的過程中瞭解社區居民的需求,可以在既有的社會住宅建築中,增加當地社區的公共設施和社會福利設施,讓居民瞭解社會住宅的興建對當地社區發展有利。這些都還在發展中,有待進一步觀察。

        目前進行最快的是位於台北市市郊、一條新開闢的機場捷運A7站旁的合宜住宅,總共3960戶,合宜住宅被稱為樂透國宅(注:樂透為台灣彩票) ,因為只有5%戶為出租社會住宅,其他皆為賣斷的住宅。由於土地為公有,且住宅將以出售為主,獲利的條件很優惠私人建築商,因此吸引很多建設公司加入BOT。合宜住宅雖然是比較便宜的住宅,但對很多低收入者來說,還是無法負擔。而且,這個政策根本就是之前國宅政策的延續,還是繼續將住宅商品化,照顧建築開發商的利益,忽略真正急切需要政府居住協助的弱勢者。

            2011年在總統大選的競爭壓力下,馬英九總統 施壓立法院,在12月的最後一次立法院會議通過《住宅法》,不過,這個住宅法的內容卻十分可議。例如對社會住宅的定義含糊不清,竟規定新建的所謂的「社會住宅」,只保留百分之十給各種不同身分的弱勢者。推動的方式完全推卸政府責任,仰賴BOT,獨厚建商。還有,通過房地產實價登錄法,這算是一個大步的進步,但是,在極力維護房地產商的立委強力干擾之下,房地產房屋真實交易價格只能以區段方式公布,而不是單筆的價格,所以,離真實和透明資訊差一大截。所以社會住宅聯盟批評住宅法為掛羊頭賣狗肉。 

            奢侈稅、樂透的合宜住宅、遲遲沒有太多進展的社會住宅興建、只有做到表面的住宅法,反映出台灣政府沒有想要對症下藥的決心。住宅政策的推動並不是以照顧住宅體制下最辛苦的一群人為目標之一,政策推動並沒有針對最需要被住宅資源重分配到的人口。對於高房價,也缺乏真正的決心去控制房價的發展。

 

結論

            台灣的住宅體系有三個主要的發展階段:自由放任、管制住宅市場到扶植住宅市場。政府對於低收入者的居住照顧極少。1990年代之後,住宅貸款變成主要的住宅政策,目標在提高房屋自有率,仰賴市場機制來解決住宅問題。在臺灣,政府無論做為住宅提供者或者住宅市場的調節者,都扮演次要的角色。缺少了公部門的干預,臺灣的住宅市場成為高度的投機領域。以扶植市場為主的政策走向,也造成政府對房價飆漲,缺乏有效的行動。台灣的住宅自有率不斷地提升,住宅商品化的性格也不斷地加強,最後形成了三個特性:高房價、高自有率、和高空屋率。這三個特性阻礙了住宅資源的有效分配,造成低收入者的居住問題,擴大貧富差距和世代的不平等。

            雖然社會住宅運動2010興起之後,所造成的政策改變還不多, 不過,社會住宅在台灣已經開拓一個新的思考領域,重新定義住宅的意義,以及對於基本居住權的探討,台灣整個商品化和自由市場住宅體系的形成並非一日之寒,住宅體系的改變也需要整體社會有一個重新反省的機會,瞭解過度商品化、過度仰賴私有的住宅市場所造成的災害,不僅造成了社會的不穩定,也是一個環境和自然資源的過度擷取。公民社會在台灣已經發展多時,是一個重要的社會改變進步的力量。這些社會團體還在繼續努力,社會的共識也在漸漸形成之中,這可以從報紙和所有媒體的報導裏,看到社會住宅的廣大支持度,住宅社會化還是在持續地推動之中。

 

註一: 國民住宅即為在市場化脈絡下少數由政府興建販售的住宅,相當於大陸的“經濟適用房”。

註二: 非自用住宅如果在一年內轉手,則課徵15%的奢侈稅;在一至兩年間轉手,則課徵10%的奢侈稅。

 

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