韓國社會住宅之行

陳怡伶

助理教授

懷俄明大學全球與地域研究暨地理學系

東華大學自然資源與環境學系

20121025

 

刊登於跨界第二期:

http://www.interlocution.tw/contributeDetail_other.php?2H73gugs1GqZD6jo89dX7M9Ysr%2F9


 

 

  韓國有百分之六以上的社會出租住宅,而且朝野都有一個共識,就是這個數量還要增加到百分之十二以上。去年社會住宅聯盟(住盟) 舉辦的國際會議中,邀請了美國、德國、荷蘭、日本和韓國的專家。韓國的金秀顯教授介紹韓國的經驗時,在座的台灣聽眾印象非常深刻。社會住宅聯盟的召集人陳美玲說,當台灣一般人聽到歐美的個案時,有些人會認為歐美的民情不同,不適用於台灣,但是韓國是一直和台灣並行發展的國家,為何韓國有這麼多的社會住宅,這引起了很大的疑惑。

 

  為了讓住盟的十多個團體更了解韓國的社會住宅,住盟安排了一個韓國社會住宅之旅,金秀顯教授給予很大的協助。在四整天的參訪中,參觀了首爾市的住宅公司(SH)和韓國的土地及住宅公司(LH)興建的各種社會住宅,SHLH都是大型的國營企業,底下都有住宅營建的部門、經營管理和住宅福利部門和研發部門。也到首爾市政府的住宅部門以及首爾市成立的非營利、獨立的研究機構--首爾研究院。首爾研究院等於是首爾市政的研發機構,有兩百五十位研究員,其中有七十幾位是博士。住盟也到民間的住宅組織訪問。

 

各式各樣的社會住宅計劃

 

  為了這次參訪,住盟舉辦了兩次讀書會,又幫大家整理住宅政策的演變列表,然而,到韓國參訪的第一天,這些不同名詞的社會住宅還是令人昏頭轉向,像是永久賃貸住宅、國民賃貸住宅、公共賃貸住宅等等。永久賃貸住宅租期五十年,對象是低收入戶;國民賃貸住宅租期為三十年,住戶為中低收入戶;公共賃貸住宅則是先以租為主,十到二十年後賣給原租戶。除此之外,為了增加社會住宅的供給,韓國政府還嘗試各種可行的方式,像是政府買下民間空屋,再委託社福團體經營以弱勢者為主的社會住宅,這些住宅案的規模比較小。有些方法以台灣來看簡直是個天方夜譚,例如規定所有都市更新案,必須提出百分之十七的社會住宅。我們的住宅法只規定”政府興建的住宅”要提供百分之十的比例,這是去年成立住宅法時其中一個重大挫敗。

 

 

住宅與福利會議

 

我之後接著參加了韓國土地和住宅公營公司(Land and Housing Corporation, 簡稱LH) 和首爾大學共同舉辦的住宅與福利會議。韓國的學者左右派勢力相當,輪流影響政局。LH在李明博政府影響下,是以右傾為主,但這個第一屆住宅福利會議的組織者們,左右皆有,而主講者是一個偏右派學者,強調市場機制,因此會議火光閃閃是可以預期的。

 

左右住宅政策爭辯

 

韓國的主講者Kim, Jeong-Ho教授,檢討目前韓國政府直接興建社會住宅所面臨的問題,他建議韓國政府應該開始將責任分擔給民間部門。他的論點立刻被美國和丹麥的兩位學者強烈質疑,美國UCLA的教授William Clark認為,私部門的營運以營利為主,沒有利潤就沒有辦法吸引私部門參與,但以營利為主的私部門來參與社會住宅興建,中間的問題重重。

 

Kim, Jeong-Ho又主張住宅政策應採用下濾的政策,鼓勵住戶向上流動,最後可以去購屋,照顧可以逐漸脫貧的住戶,並且採用租金補貼的方式,讓一些住戶可以到租屋市場去租屋,下濾的想法是先照顧比較有能力的人,這些人站起來後可以產生一些經濟效益,往下惠及比較弱勢的人,以住宅來說,就是這些一旦脫貧,就可以把房子空出來繼續照顧下層的人。William Clark則以美國的經驗來說,下濾並沒有達到想像的效果。丹麥的學者 Lotte Jensen一樣質疑下濾的說法,更明白地批評這種以補貼中產階級或較可能脫貧的低收入戶為優先的政策,只有加劇社會的不平等,這和韓國政府想達成的社會融合互相矛盾。Lotte強烈反對以市場做為解決的方法,這也難怪,歐洲國家福利制度之所以興起,就是他們早就知道市場一定會失靈,政府必須要解決市場無法解決的問題,以照顧普遍人民的居住問題、維護高品質的居住環境為優先,這是以營利為目標的市場無法做到的事。

 

Lotte Jensen也很質疑Kim, Jeong-Ho所說的市民社會和第三部門參與只有指涉為市場的說法,Lotte認為租屋者組織也是重要的第三部門組織,不能排除在整體的參與過程之外,Lotte Jensen也在她之後的報告中,介紹北歐的住宅體系,北歐的最大特色就是強大的租屋者組織。這也讓我想到荷蘭的都市更新,必須得到百分之七十的住戶同意,租屋者也是可以投票的住戶之一。想想也是,如果社會融合是重要目標的話,所有人都要有參與權,要不然怎麼融合呢?

 

從歐洲經驗出發看韓國的社會住宅政策

 

Richard Ronald在阿姆斯特丹大學任教,他曾在神戶大學作五年的博士後研究,日文很好,很年輕,是少數歐美住宅研究者熟知亞洲住宅體系的人,是明日之星。他的keynote演講非常有趣,他比較英國和荷蘭的政策轉變,英國和美國都是新自由主義的發起國家,英國在柴契爾夫人主政下,開始鼓勵房屋自有,將大量的社會住宅出售給中低收入者,造成社會住宅大量減少。荷蘭的政府也受到新自由主義思潮的影響,也將社會住宅的責任下放給住宅協會,住宅協會必須在經費上自主,也是住宅協會開始同步興建出租和出售的住宅,利用出售的住宅來經費自主,但是,荷蘭政府並沒有完全不管社會住宅,相反的還是透過充分的低利貸款以及廉價的土地來支撐住宅協會。不過荷蘭也開始提供大量的低利貸款給中產階級,鼓勵購屋,Richard Ronald提到荷蘭政府對於購屋貸款的補貼金額,其實是對低收入住宅津貼的補助的四倍。為何是四倍之多?是因為住宅協會可以自主經營,幫政府解決很多低收入居住的問題,因此荷蘭政府不需要對低收入者花大量的金額補貼,住宅協會的運作實質上減少很多政府的開銷,政府花在中產階級購屋補貼的金額,實際上遠遠大於對低收入者的補貼。

 

Richard Ronald的文章還有更多對住宅體系的分析,包括住宅是否為社會的安全網還是只是暫時的緊急救助而已。英國顯然是朝暫時性的緊急救助為主,面對2008之後接連而來的經濟危機,英國的社會不平等加劇,低收入者愈來愈失去一個社會安全網的保護,因為私有化市場化,很多人開始繳不起貸款、甚至是無法付出私人租屋市場的房租而流離失所,社會不穩定很多。相對起來,荷蘭和德國大量社會住宅安全網的設置,大多人不會因為經濟變動而沒有地方住,社會相對穩定很多。

 

    Richard Ronald的計算,韓國的社會住宅的比例在2008年就已經達到9.7%,不久就會達到12%。這個數字會有變動是因為計算方式不同,還有一些住宅先以租賃為主但最後將轉售。韓國政府在1990之後能夠這麼大量的興建社會住宅,廣庇大量的都市人口,以低收入者為優先,實在是現今世界上少見的奇蹟,這個奇蹟其實連很多韓國的人都不曉得它的偉大之處,特別是在一個新自由主義巨大無比、無遠弗屆的年代,這是我們在會後交換的心得。

 

我想到2010年去芬蘭參加歐洲規劃學院年會,北歐學者就把英國視為一個缺乏抵抗力的國家(non-resilient),因為英國在面對經濟衰退時的作法就是自由市場化和私有化,以放棄對社會弱勢者的救助為主要目的(表面理由是要鼓勵弱勢者獨立自強),整個國家就像已經受到疾病侵襲的病患,不事先保護最脆弱、最容易受感染的器官,還要讓生病的身體拼命賽跑,最後病情只有加重。芬蘭的學者就很驕傲說,北歐國家就是很誠實地面對經濟低成長的事實,先保護社會最脆弱的部分,以建立社會整體的抵抗力為首要目標。如果大家有印象,應該記得芬蘭的教育目標建立在把下面的學生拉起來,一個都不能少的哲學上。抵抗力真是一個很好的形容概念。

 

韓國住宅官員的不同思考模式

 

  在會場中,我碰到LH住宅福利部門下,出租住宅供給與管理組的呂哲基組長,這位自學中文、講一口標準北京腔的長官說,他的工作內容是"替窮人想辦法",唉,這種簡單的形容詞真令人動容。他說政府的角色是想辦法補充市場失敗的結果,因為市場供给的住宅不管有多少,都無法解决低收入階層的居住問題,因為他們無法負擔得起,政府必須有計畫並且大量建設租賃住宅。這位學工商管理出身的長官,想的是政府如何補充市場失敗的作為,相對於台灣的經濟相關專業訓練下的專業者,深陷在公平與效率的思考框框中,無法跳脫市場機制的想像,真是差別很大。

 

為何韓國和台灣的住宅政策發展方向不同

 

  為何台灣和韓國一樣,在戰後成就了經濟奇蹟,又在1990年同時經歷政治民主化,卻有那麼不同的住宅政策?1990年以後,韓國政府大量興建出租國宅,台灣卻轉向購屋貸款,以所謂的"市場機制"來解決住宅問題。在這個會議中,香港大學的趙麗霞教授在比較亞州的住宅政策時,形容台灣是亞洲最自由市場的住宅體系,換句話說,在亞洲的國家中,台灣的政府對住宅是沒有作為的。

 

  為何韓國有這麼多種不同類型的出租國宅?我最後整理出來的心得就是,第一、最先推出來的出租國宅是以低收入這為主,後來擴展到中低所得者。第二、不同的總統會想辦法推出新的住宅計畫,以彰顯自己任內的政績。第三、每一任總統所做出來的政治承諾,都有一定要達成的政治壓力,所以開出來的社會住宅數量,都必須想辦法達到七、八成以上,為了要達成這個數量,底下的政治執行者必須想各種辦法去達成,所以韓國的住宅方案很多樣。還有一個重要感想是,韓國是多黨制,選舉以政見取勝,左派的政黨因而也有勝選的機會,但是政見是政治承諾,如果達不到就有很大的下台壓力。總結來說,政見取勝和信守承諾是韓國政治和台灣的很大不同之處,這樣講有點悲哀,台灣真的是一個被藍綠綁架的社會。

 

  為什麼台灣的社會住宅只有0.08%?為什麼馬政府在選前規劃的五處僅僅的1661戶社會住宅,沒有一棟真正在蓋,而且就目前規劃來說,這五處的社會住宅好像也不會是真的社會住宅?好多好多的為什麼。我腦中浮現出首爾違建戶,為了抗議拆遷,蓋起了綁滿了汽油彈的遼望台。我想起接待我們的金秀顯教授,這位隨著違建戶抗爭,之後變成首爾市長重要幕僚的左派學者,拼命推動八萬戶社會住宅的政治承諾。想起韓國左右派學者,雖然對住宅干預手段有歧見,但一致認為必須要提供大量的可負擔住宅,解決無住屋者的住宅問題。

 

在往仁川機場的路上,因問路碰到一位到韓國學韓文的台灣女生,在跟她說明韓國行目的之後,她指著地鐵看板一則韓國政府的文宣,”我們要幫助彼此”,兩星期的韓國社會住宅之旅,一直不停冒出來的各種疑問,好像就此得到解答。

 

  還很想補充一下韓國政府的研發能力,首爾市政府下就有一個兩百多位研究員的首爾研究院,LH也有研究員。台灣一直抱怨高級人才供給過剩,卻一直不想擴充各級政府的研發能力,研發能力不是只有企業才需要而已,也難怪台灣老是出現一些急就章、想像力貧乏的"台北曼哈頓"、"台北六本木"計畫,老實說,應該叫做"台北五味屋"計畫,五味屋是由東華環境學院顧瑜君老師所推動的大學小革命行動,創造一個極為感人的另類在地發展經驗。

 

  為社會住宅助唸。

 

 

後記一:想知道Richard Ronald真面目的話,可以從網路看到他最近的演講。

http://www.canal-u.tv/video/universite_toulouse_ii_le_mirail/public_private_and_social_housing_in_post_crisis_east_asia_richard_ronald.7588

  (他演講引用的台灣資料,是我最近寫得有關台灣社會住宅運動的論文,他去年十二月時向我詢問馬英九總統當選之後,五處社會住宅會不會蓋,我跟他說這是馬總統的選前承諾,而且土地都有著落了,不可能不會蓋,真不好意思,可見我對台灣的政治現況真的不甚了解)

 

後記二:會議論文的PDF檔已經交給OURS,可以向OURS索取。會議論文有一些韓國學者寫的論文,可以做參考。其中有各大洲的住宅政策比較,也有很多值得參考的文章。

 

後記三: 台大城鄉所的黃麗玲所長說,韓國和日本的學者在幾年前成立一個住宅福祉的學會,將住宅和社會福利結合。住宅在台灣是一個很難定位的學科,在社會福利單位,住宅被視為都市相關的專業,但在都市計畫相關領域,住宅的名詞卻紛紛被改不動產研究,住宅變成一個三不管的地帶。這也反映在台北市給低收入住的平價住宅之上,平價住宅好像一直是一個燙手山芋,社會局認為是都市發展局的業務,但都市發展局又認為是社會局的業務。

 

後記四: 公共電視台的NGO觀點播出兩集韓國的社會住宅節目:從韓國看台灣!幸福家園夢可期?

http://ngoview.pts.org.tw/2012/10/blog-post_3.html

 

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